Suprema - Rol 22889-2019

Casación Fondo Rechazada en Reclamo Ilegalidad Recepción Terminal Pasajeros Valparaíso (VTP), por ser Obra Infraestructura Estatal Exenta de Permiso de Edificación. Doctrina "Venire Contra Factum Propium". Doctrina de los actos propios) en el contencioso administrativo.

V. DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CITADAS

• Jurisprudencia de la propia Corte Suprema: Se cita la sentencia de reemplazo dictada por la Tercera Sala de esta Corte Suprema en los autos Rol CS N° 15.561-2017, que acogió el reclamo de ilegalidad (Rol N° 588-2013 de la Corte de Apelaciones de Valparaíso) y dejó sin efecto el Permiso de Edificación N° 79, de 14 de febrero de 2013.
• Jurisprudencia de Cortes de Apelaciones: Sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso en autos Rol N° 588-2013 (impugnando Permiso N° 79) y autos Rol N° 22.889-2019 (este reclamo de ilegalidad).
• Doctrina de Autores: Se cita a Eduardo Cordero Q. ("NATURALEZA, CONTENIDO Y PRINCIPIOS DEL DERECHO URBANÍSTICO CHILENO") para definir el derecho urbanístico y sus características. Se cita a Alejandro Borda ("La Teoría de los actos propios. Un análisis desde la doctrina argentina") para la doctrina de los actos propios.
• Dictámenes de la Contraloría General de la República: Dictamen N° 7911/2016 (mencionado por el recurrente sobre la modificación del permiso), Dictamen N° 7857/2017 (sobre la calificación del terminal de pasajeros como infraestructura), Dictámenes N° 50.985 de 10/12/2002 y N° 38.679 de 23/10/1998 (sobre la calidad de obra de infraestructura estatal ejecutada por delegación).
• Ordinarios Ministeriales: Ordinario N° 4103, de 13/06/2018, del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (calificando el VTP como infraestructura portuaria).
• Circulares de la DDU: DDU 218, Circular Ord. 295, de 29/04/2009 (mencionada por el recurrente y analizada por la Corte).

VI. RAZONAMIENTO CLAVE DE LA CORTE SUPREMA

• Análisis de Admisibilidad del Recurso: La Corte considera admisible el recurso de casación en el fondo deducido.
• Fijación de la Doctrina Correcta: La Corte establece que la Resolución N° 326 de 20 de octubre de 2016, que otorgó la recepción definitiva parcial del Terminal de Pasajeros Valparaíso (VTP), es legal. Los razonamientos centrales son:
  • El fallo anterior de la Corte Suprema (Rol CS N° 15.561-2017) que anuló el Permiso de Edificación N° 79 no tuvo efectos sobre la Resolución N° 603 (modificación que incorporó el VTP) ni sobre la Resolución N° 326 (recepción del VTP), pues el VTP no fue objeto de la litis en ese proceso. El mismo actor reconoció que el objeto era distinto (anulación del Permiso N° 79 vs. anulación de la Resolución N° 326), lo que motivó el rechazo de la excepción de litis pendencia en estos autos. Esta conducta procesal contraría la doctrina "Venire contra factum propium non valet", inspirada en el principio de la buena fe, impidiendo que una parte cambie su postura jurídica para obtener un beneficio en un litigio posterior.
  • Aunque el VTP se concibió inicialmente como parte del proyecto mayor (Mall Barón) con la modificación del Permiso N° 79 (Resolución N° 603), las obras del VTP avanzaron de manera independiente y se obtuvieron su recepción parcial porque constituyen una obra de infraestructura.
  • Siendo una obra de infraestructura ejecutada por el Estado (la Empresa Portuaria de Valparaíso es una empresa estatal), el inciso cuarto del artículo 116 de la LGUC es aplicable, eximiendo a este tipo de obras de la necesidad de obtener un permiso de edificación. La delegación de la ejecución de la obra a un privado mediante concesión no altera su carácter de infraestructura estatal para efectos de esta exención, conforme a dictámenes de Contraloría y opinión del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones.
  • La interpretación de la DDU 218 por parte del recurrente, que intentaría limitar la exención del Art. 116 inciso cuarto LGUC solo a ciertos tipos de infraestructura (ductos, postes, antenas, etc.), excede el marco normativo legal, cuyo tenor literal es claro y no permite tal distinción.
  • Si bien las obras de infraestructura exentas de permiso deben cumplir la normativa urbanística, la exención del permiso está expresamente consagrada en la ley.
  • La recepción parcial es procedente conforme al Art. 144 LGUC para obras que operan de manera independiente, lo cual ocurre con el VTP.
  • La obra recepcionada contribuye al interés general de la Comuna y sus habitantes, conforme al Art. 151, letra a) de la Ley N° 18.695.
• Contraste con la Sentencia Impugnada: La Corte Suprema confirma el razonamiento de la Corte de Apelaciones en cuanto a la legalidad de la Resolución N° 326, aunque desarrolla con mayor profundidad los argumentos relativos a la exención de permiso de edificación para obras de infraestructura estatal y la aplicación de la doctrina de los actos propios.
• Principios Jurídicos Aplicados: Principio de legalidad (examen del acto administrativo a la luz de la ley vigente a su emisión), Principio de la buena fe (fundamento de la doctrina "Venire contra factum propium non valet"), Interpretación de la ley (prevalencia del tenor literal de la ley por sobre instrucciones administrativas que lo exceden), Prevalencia de la normativa urbanística (Art. 7 LGUC, aunque en este caso se aplica una exención legal contenida en la misma ley). La Corte aplica la exención establecida en el Art. 116 inciso cuarto de la LGUC al caso concreto.

VII. DECISIÓN Y EFECTOS

• Decisión sobre el Recurso: Se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido por la parte reclamante.
• Efectos de la Decisión: La sentencia impugnada dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso queda firme y ejecutoriada, confirmando la legalidad de la Resolución N° 326 de 20 de octubre de 2016, que otorgó el Certificado de Recepción Definitiva Parcial del Terminal de Pasajeros Valparaíso.
• Contenido de la Sentencia de Reemplazo: No aplica, el recurso de casación en el fondo fue rechazado.
• Costas: No hay pronunciamiento expreso sobre costas del recurso en la parte resolutiva.

VIII. VOTOS DISIDENTES, CONCURRENTES Y PREVENCIONES

• La sentencia fue pronunciada por la Tercera Sala integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sra. Ángela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. Rafael Gómez B. y Sr. Ricardo Abuauad D. La redacción estuvo a cargo del Abogado Integrante señor Rafael Gómez Balmaceda. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante Sr. Gómez por estar ausente. No se registran votos disidentes, concurrentes o prevenciones en el texto.

IX. DISPOSICIONES LEGALES DETERMINANTES

• Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado: Artículo 2º.
• D.F.L. N.º 458 de 1976 Ley General de Urbanismo y Construcciones: Artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 7°, 9°, 107º, 116º (especialmente inciso cuarto), 119º, 144º.
• Ley N.º 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades: Artículo 151 letra a).
• Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC): Artículo 2.1.29.
• Ley N° 19.542 (Sobre Modernización del Sector Portuario Estatal): Artículos 1°, 3°, 4°, 7°.

X. OBSERVACIONES FINALES

• El fallo consolida la jurisprudencia respecto de la interpretación restrictiva de las circulares administrativas (DDU) frente al texto expreso de la ley, particularmente en lo referido a la exención de permiso de edificación para obras de infraestructura estatal contenida en el Art. 116 inciso cuarto LGUC. Reafirma que la calidad de obra de infraestructura estatal no se pierde por la delegación a privados mediante concesión.
• Aplica de forma expresa y detallada la doctrina del "Venire contra factum propium non valet" (doctrina de los actos propios) como fundamento para desestimar una alegación del recurrente basada en una premisa (efecto anulatorio del fallo anterior sobre el VTP) que él mismo había negado en etapas procesales previas (oposición a la litis pendencia y reconocimiento de la autonomía del reclamo del VTP). Esto subraya la importancia de la coherencia procesal fundada en el principio de la buena fe en el contencioso administrativo municipal.